防水型水壩兩年就潰堤

「保津川遊船」是個可在奇岩怪石當中順溪而下的景點，龜岡站就在它的乘船處附近，從龜岡站直線往南約4公里後，爬上國宅社區的坡道，路邊便可見「平和池災害紀念碑」。這是在2011年9月，由龜岡市建造的紀念碑。當時的市長在紀念碑上寫著：「平和池水災是龜岡市絕不能忘的災害，將那件慘禍和教訓傳承給後世，是活在現在的我們被加諸的重要使命。」

紀念碑記載著「平和池水壩」這個建造在保津川的其中一個支流──年谷川上游的水壩，於1951年7月11日因局部豪雨潰堤，造成114人死亡，238人輕重傷。有268戶的房屋遭到沖毀、滅頂、半毀，152戶屋內淹水，超過497戶屋外淹水。災害尤其嚴重的是舊篠村的柏原地區，死者共有75人。舊龜岡町也有21人死亡。所有人都很訝異，「埤塘」竟會造成如此慘烈的水災。

潰堤的平和池水壩是以土堤將寒谷川這條年谷川的支流擋下的一種「堰堤」。該水壩是舊農林省計劃在全國5處設置的防災、灌溉用水壩的其中之一，是龜岡町主動爭取來的。水壩堤防高度19.6公尺，長度82.5公尺，蓄水量是22萬噸。

水壩完成於1949年11月。隨後，不到2兩年的時間內，竟然就潰堤了。曾擔任京都報社記者的中尾祐藏先生（81）是當地「平和池水災傳承會」的創會元老，他調查了當時的氣象狀況。7月10日，潰堤前一天的中午是晴朗的夏日，但低氣壓和梅雨前線正從朝鮮半島南部往西日本靠近，11日凌晨時通過龜岡町周邊，強烈的雷雨襲擊該地區。根據當時京都測候所的紀錄，1個小時就下了66公釐。中尾先生當時是當地的安詳小學二年級生，他也表示：「傾盆大雨和雷聲都大到令人害怕。」

下游柏原毀滅及潰堤的原因至今不明

根據紀念碑上的內容，11日早上9點半左右，年谷川的右岸堤防潰堤，水開始流入柏原的聚落。10分鐘後，水壩容量難以負荷，堤防潰堤，濁流沿著年谷川一口氣往下奔流。相當於約90個50公尺游泳池洪水化為漆黑的水塊，瞬間吞沒隔了4公里遠的下游柏原聚落。這是潰堤後20分鐘的事。

被濁流吞沒的柏原聚落（平和池水災傳承會提供）

平和池水壩的潰堤震驚全國。畢竟是政府的公共工程。水災隔天，農林省的調查小組進入災區，國會建設委員會也在2週後前往當地調查。此事也在國會受到議論，然而並未得出結論。受災居民自動發起的申請損害賠償官司，也在災害原因不明的情況下宣告和解。是因為意料之外的大雨嗎？還是水壩設計上有瑕疵？至今依舊不明不白。

只不過，中尾先生在調查「傳承會」的各式活動紀錄後，得知《世界水壩的主要事故》（日本水壩協會，1966年）當中，記載著平和池水壩潰堤是一場「管理不周」引起的事故。他談到：「考慮到當時水壩設計基準的缺失，以及土木技術水準，將災害原因歸咎於管理問題是不是一個妥當的做法，其實我對此感到存疑。不過，書中將它列為嚴重的水壩事故依舊具有很大的意義。平和池水壩潰堤顯現出對安全的疑慮，放眼身為災害列島的現在也很值得探討。」

平和池潰堤曾是「不能說的水災」

其實，平和池水災是一場「不能說的災害」。柏原地區和舊龜岡町那邊的上矢田町年谷川方面一帶，都有追悼各區罹難者的慰靈塔和水難紀念碑，然而，市府卻花了60年才設置紀錄整體水災的紀念碑。

水災背後的陰影來自主動爭取水壩建設而招致的地區對立。舊龜岡町期望能穩定供給農業用水，相對的，舊篠村柏原卻因洪水苦惱不已，甚至發起連署活動，強烈反對。後來，龜岡町不顧反對意見，硬是招攬水壩建設，不難想像柏原的居民對龜岡町反感到了極點。龜岡町於1955年與周邊的15個村落合併成市，但篠村所在的柏原卻一直到1959年都沒有加入合併的行列。

因為這樣的背景，龜岡市變得無人談論水災。2001年，水災過了半個世紀後，中尾先生產生強烈的危機意識：「再這樣下去，因為平和池水災殞命的人們，還有水災本身都會遭到遺忘。」隔年，他和當地有志者設立「傳承會」的前身──「柏原區平和池水災資料收集、編纂特別委員會」，並開始進行訪查。經歷過水災的人當中高齡人士居多，等於要和時間賽跑。他們孜孜不倦收集到的資料，在2009年自費出版成《傳承平和池災害 柏原75人的安魂曲》一書。這本書後來獲得全國新聞社出版協議會的「第3屆故鄉自費出版大賞」。

講解在柏原公民館中展示的水災照片的中尾祐藏先生

後來，他們的活動擴及對中小學生的防災授課、在行政機關和自治會舉辦防災演講與防災展，並促成以市府名義設置紀念碑。當地的詳德國小4年級生聽了「傳承會」的防災授課後，動手製作紙上劇場，繼續在學校傳承水災歷史。

集中在西日本，潰堤也頻繁發生

根據農林水產省防災課的調查，2023年12月時點，全國有15萬1191處有埤塘，約有一半集中在西日本。也有不少埤塘是為了確保農業用水的手段，已經在當地扎根，並且變成供居民遊憩的景點。只不過，約有7成埤塘建於江戶時代以前，隨著劣化加劇，近年因豪雨而頻繁潰堤。

根據防災課統整的資料，顯示2013年～2022年發生的埤塘災害件數超過7098件。如果繼續往前回溯，可知2004年由於新潟縣中越地震以及10次以上的颱風登陸，發生了4500多件災害，2011年也因為東日本大地震的影響，有將近4000件災害。

順帶一提，東日本大地震時，福島縣須賀川市的藤沼水壩潰堤，造成7人死亡，1人下落不明。藤沼水壩與平和池水壩一樣是堰堤水壩，受災狀況很相似，龜岡市的「傳承會」捐款給受災地的同時，災民也自動自發組成「藤沼湖潰堤慰靈碑建立執行委員會」，並與「傳承會」合作，一同投入將災害記憶傳承給後世的活動。

有1萬處需進行防災工程，卻只有2成預計動工

基於這樣的狀況，政府於2019年開始實施「埤塘管理保全法」。規定市町村長有義務以災害潛勢地圖等依據，將埤塘潰堤的相關情報告知居民。隔年更實施「埤塘工程特別措置法」。都道縣知事已將周圍有住宅等可能會受災的埤塘指定為「防災重點農用埤塘」，並整頓行政結構，以便讓防災工程集中、計畫性地實施。在2023年年底時，全國被列管的埤塘共有5萬3399座。

總務省行政評估局接獲上述兩項法案後，於2022年10月～2024年6月在11個府縣的66個市町村實施「埤塘防災減災對策相關調查」。看了6月21日出爐的調查結果報告可知，整體防災工程嚴重落後。

2022年年底，政府基於「特別措置法」評估劣化狀況，認為需要進行防災工程的防災重點農用埤塘有1萬89座。但在這個時間點之前，進行工程的地方卻僅有10%，也就是1024座。該法令是限時法，只會實施到2030年度。雖然目標是在2030年以前展開所有防災工程，但實際上卻只有23.6%──也就是2380座預計會施工。至於災害潛勢地圖，必須製作此圖的埤塘有8543座，其中有4229座製作完成，不到一半。

農研機關的即時風險預測系統

專家有什麼看法呢？農業土木方面的專家──毛利榮征茨城大學名譽教授認為：「都道府縣知事針對預估有危險的埤塘，計畫性地制定好防災對策，這點非常值得肯定。」另外，「調查結果報告」也有提出課題與建議，他表示：「以作為防災行政基準的思考方式與昭示如何運用的方向性來說，這份調查結果報告在地方政府用於制定具體實施流程上，具有很大的意義。」當務之急，是以這份報告為基準，以國家、地方政府、相關機構為單位，建構出緊密連結的職務分擔。

進入「令和」之後，政府看起來似乎拚命地想追回落後的埤塘防災進度。此時，以迴避風險的「幫手」之姿登場的，是國立研究開發法人農業．食品產業技術綜合研究機構（農研機構）於2018年公開，並於2020年開始運用的「埤塘防災支援系統」。此系統活用人工智慧（AI）技術，即時預測、顯示埤塘潰堤的危險度，將防止災害的情報提供給地方政府。
毛利教授稱讚這個系統是「實現迴避風險的劃時代產物」。這是農研機構從15年以前就開始投入的埤塘防災減災相關的研究、技術開發的成果之一，能更準確地收集、共享災害情報。對最新系統的活用抱持高度期待。

同時，我們也迫切希望像「平和池水災傳承會」這樣的團體，能在地區繼續運作。毛利教授也認為：「『傳承』將會是培育面對地區災害耐力的基礎。深切希望能拓展到全國各地。」

標題圖片：平和池災害紀念碑（筆者攝影）